为进一步贯彻落实国家局近年来关于规范化办案的工作部署，提高我州烟草专卖行政机关依法行政的水平，规范日常执法行为，确保烟草专卖行政处罚达到“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法”的要求，州局组织了“案卷评查”小组对全州各县市局的烟草专卖行政处罚案卷进行了综合评查。

案卷评查小组以国家局《烟草专卖行政处罚案卷标准》即168号文件和黔烟法[2006]第26号文件为评查标准，主要从实体、程序、违法事实认定、适用法律、证据提取和认定、法律文书和案卷归档等方面评查了全州12县市专卖行政执法案卷559件，其中合格案卷545件，优秀案卷14件。

一、我州在专卖行政执法案卷文书制作上存在的不足

我荣幸的参加了这次案卷评查工作，经过认真严密的梳理评查发现我州在专卖行政执法案卷制作中存在一些不足和瑕疵。以下是比较突出的几个问题：

1、现场（检查）勘验笔录质量不高。一是有些案卷缺少现场（检查）勘验笔录；二是部分案卷在制作现场（检查）勘验笔录时过于简单和不规范，如[2004]福烟第30号、第34号案卷，必要的勘验人员、分工、过程和结果都没有体现在笔录中；三是个别案卷现场（检查）勘验笔录填写不全，如[2006]匀烟第025号案卷无勘验检查人签字；[2005]三烟简第002号案卷检查人栏中只有一人签字。

2、询问笔录有待提高。我州的专卖行政处罚案卷在询问笔录上有了明显的进步，上了一个大台阶，但是仍然存在很多不足。一是个别案件询问笔录填写及当事人签字未完整，没有填写当事人的有效证件号码及联系方式，如[2005]贵烟第008号案卷询问笔录无当事人逐页签字；二是有的执法人员没有熟悉案情，在询问条理上存在凌乱模糊；三是有的询问笔录对当事人的陈述、申辩记录不规范，而在此次案卷评查中仅惠水县局有表格式陈述、申辩文书，并装订在案卷中。可见，我州的询问笔录在询问方式方法的灵活性与制作的规范性上还须进一步的提高。

3、送达回证存在瑕疵。一是有个别送达回证无文号，无送达人签章和公章，如[2005]匀烟第109号案卷先行登记保存物品处理通知书送达回证无文号；二是对送达方式界定不清，如[2004]福烟送第002号案卷送达回证中，专卖行政执法人员对送达方式产生了模糊，送达方式栏中即填写了直接送达又填写了留置送达；三是有的送达方式应该采取公告送达的却轻率的采取了张贴公告的方式。

二、全州在行政执法办案过程中普遍存在程序不当的问题

通过这次的案卷评查，发现全州在行政执法办案过程中普遍存在如下程序不当的问题：

1、不履行告知。由于专卖执法人员检查市场频繁，卷烟零售户对执法人员身份已经很熟悉，有的执法人员很容易忽视在对当事人的经营场所进行检查时出示检查证件，表明身份这一程序；有的执法人员将行政处罚事先告知书与决定书同时送达，这剥夺了当事人陈述和申辩的权利；还有的案卷签发的告知书和处罚的决定书时间相同；对需要通过专业部门才能认定的假冒伪劣卷烟，应当告知当事人有关质量检测机构对卷烟的检测结果，但实践中执法人员往往忽视这一点，当事人甚至没有见到过检测结果，案件就已经结案归档。少了告知这道程序，当事人甚至可以否认烟草执法人员依法出示过检查证件，一旦提起诉讼，必将败诉无疑。

2、先调查、后立案。在一些案件中，应当履行的立案审批手续没有履行，而是由执法人员先行调查，后补办立案审批手续等现象，这不仅违反了执法程序，而且严重违背了“以事实为根据，以法律为准绳”的办案原则。

3、滥用自由裁量权，执法尺度不统一。这种情况在执法实践中主要表现为处罚措施的选择和尺度把握上随意性较大。同样的情况处罚起来时轻时重或你轻我重，不仅造成当事人对我们的不信任感，还会给今后执法带来更大阻力，使专卖执法工作难以顺利进行。

三、对执法文书制作的不足和执法程序不当的建议及对策

此次案卷评查工作在在案卷文书制作和执法程序上发现的问题只是一个缩影，也许还有一些问题没有暴露出来，也许由于当事人不熟悉法律法规而未出现复议或起诉，但仍不可忽视。为不断强化证据意识、程序意识，树立依法行政、执法为民的观念，认真执行《烟草专卖法》和《烟草专卖实施条例》，提出以下建议：

1、提高现场（检查）勘验笔录质量

现场（检查）勘验笔录是烟草专卖执法人员全面记录发案现场及相关场所的勘验、检查情况，以及依法对与案件有关的场所、物品等，通过自己的感官感觉进行观察、检验、搜集、提取证据等事项的证据性文书。这种记载的形式除文字记录外，还包括绘图、拍照、录像、录音等，制作时必须按照文书格式要求进行填写。在制作文书的主要部分时，应按照检查过程对检查内容、方法、结果等记录下来，不能加以任何主观判断性的语句或对涉案物品过早的提出结论，以求客观、真实。笔录填好后，应被检查人阅读或者向其宣读，由其签字或盖章，检查人员也应在文书上签字并填写执法证件号码；遇到被检查人拒绝到场或者拒绝签字的，应在笔录中注明；如有见证人的，要求其签字或盖章。

2、提高询问笔录的质量

询问笔录是执法人员询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人时制作的书面记录，是相当重要的证据，极大的左右着案件的处理结果。制作询问笔录的最终目的是查清违法事实，为行政处罚的实施提供证据。《行政处罚法》第30条规定：“违法事实不清的，不得给予行政处罚”；第38条第一款第（三）项规定：“违法事实不能成立的，不得给予行政处罚”。这就要求我们将笔录制作得有条有理，将违法行为的来龙去脉搞得一清二楚。作为行政处罚依据的询问笔录，其实质是能足以证明违法事实的客观存在，一份好的询问笔录，能直观的反映出案件当事人违法行为的事实和过程，可以起到判明案情、证明案情的重要作用。要制作一份合格的烟草专卖询问笔录，必须注意以下几个重点：　　

（1）、认真“填空”，仔细核对。应当按照设计好的文书格式逐项填写。如名称、页码；被询问人的身份情况；被询问人与被调查对象的关系；实施询问的机关名称、询问的时间、具体地点；必要时还应该写明烟草专卖执法人员的询问目的。　

（2）、亮明身份，出示证件。《行政处罚法》第37条规定：“执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。”《行政诉讼证据若干问题的规定》第44条第（四）项规定，对行政执法人员身份的合法性有异议的，原告可以要求相关行政执法人员作为证人出庭作证。因此，在办案过程中亮明身份，出示证件很重要，必须把办案人员的介绍、出示证件等过程记录在询问笔录上，经被询问人签字认可，同时还应当告诉当事人享有的权利和应当履行的义务等。　　    　

（3）、讲究询问技巧，规范记录方法。不仅要正确掌握询问的尺度和口气，不能写成讯问笔录，还要尽快使对方了解办案人员的来意，不要转弯抹角，使询问的过程要在双方相互信任中进行，尽量消除当事人的抵触情绪。同时，告知当事人（证人）要实事求是和作伪证应负的法律责任，争取对方的配合，使谈话顺利进行；在重要的、关键的地方，每个字，每个标点都不能有错，方言土语应尽可能的表现得原汁原味；办案人员说的每句话，都要做到慎之又慎，不能授人以柄；在被询问人“话匣子”打开时，要温而不火，乘胜追击；当被询问人不予配合，甚至个别无理取闹时，要以静制动，切不可乱了方寸，火上浇油。
　　（4）、实事求是，记录内容要真实。《行政诉讼证据若干问题的规定》第57条第（三）项规定，以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料不能作为定案依据。被调查者特别是案件当事人，由于要承担相应责任，交谈时候会说一些莫棱两可、难以确定的话。这时调查人要婉转启发、慎重提醒，不能采取利诱的方式进行问话，记录者更要注意当事人的语句、词义的准确记录，避免将来在使用笔录时引起争议。

3、完善送达文书制作

送达回证是烟草专卖行政执法机关的行政处罚文书送达当事人之后，当事人签收的证明。在制作送达回证时必须注意以下几个方面：

（1）、送达文书和送达程序要规范。包括有送达文书名称、送达地点、送达方式、被送达人签名、送达人签名等。

（2）、代收的应当注明代收理由及代收人签名。受送达人拒收的，应注明拒收理由和日期，有见证人的，应由见证人签名或盖章。

（3）、公告送达。行政处罚决定或者其他法律文书无法直接送达当事人的，可以适用公告送达，适用公告方式送达行政处罚法律文书的，应当将已经发布公告的事实证据收入行政处罚案卷。

4、严格按法定程序执法

相对于行政主体而言，行政相对人显然是弱势群体，为了保证行政执法的公正性就必须严格按照程序来执法。只有这样，才能切实防止执法过程中个人专断和非公正的现象，特别是在烟草系统目前部分执法人员认识不到程序在执法中的重要性的情况下更是如此。因此，我们应该要求烟草执法人员严格按照法定程序执法，树立程序观念。

5、加大对执法人员的素质培训，提高办案水平

专卖执法人员的素质建设是专卖队伍建设的重中之重，一支有着良好法律意识和依法行政、执法为民思想意识的执法队伍是烟草行业走向规范不可或缺的前提条件。

在实际工作中，执法工作的好与坏，很重要的一点就取决于烟草执法人员业务水平的高低，如果执法人员没有一定的业务能力，很容易就会造成当事人对执法人员的不满和烟草行政机关形象的影响。

因此，要加强烟草执法人员的素质建设，就必须进一步提高执法人员的思想、道德、法律和业务水平，要求执法人员积极提高自身素质，树立和维护执法队伍的良好形象，既要依法行政，又要严格执法，努力营造一个良好的执法环境和执法氛围；内勤人员在案卷制作和归档整理方面要立足于执法实践，以可操作性为目的，结合《民事诉讼法》和“六法一条例”，按照烟草专卖行政处罚文书从而进行制作和归档，以保证烟草行政案件的处罚效力。

6、强化内部管理，完善制约机制

强化对烟草专卖行政执法工作中的内部管理和制约。要积极完善执法监督制度，加强机关内部自上而下和自下而上的监督，即烟草行政机关的内部监督。通过内管，加强对执法工作中的违反程序、失职、渎职现象的追究，同时严格把好案件审查关，对不符合要求的案件及时纠正，狠抓落实。通过不定期查岗和开展案卷评查活动，不断改进执法，提高办案水平。

总之，我州烟草专卖系统要以此次评查促进办案整体水平提高，逐步完善对行政执法全过程的监督制约机制，不断提高行政执法水平，维护国家利益和消费者利益。同时重点做好行政许可、行政处罚等行政执法行为的案卷制作和整理归档工作，定期对案件执法程序进行检查和抽查，发现问题应及时处理和纠正，使我州烟草行业持续、稳定、协调、健康发展，对国家的贡献迈上一个新的台阶！